旅行家杂志

审慎欢迎《旅游法》(2013年10月刊)

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       今年10月,有一件与中国旅游者相关的大事,就是今年4月末全国人大常委会通过的那部《中华人民共和国旅游法》正式实施。

       这部法的立法过程可谓漫长,从上世纪80年代中期,旅游行政管理部门对《旅游法》的起草工作就已开始。也因此,旅游法的出台,获得公众一片颂赞。不过,我国目前有250余部法律,700余部行政法规,近万部地方法规,数以万计的行政规章,法律作为位阶最高的规范性文件,在较多情况下给出的往往是一些原则。从既往的立法习惯上看,我国的法律并不将可执行性、可操作性当作立法的首要之务,执行和操作的规则、标准、程序常常会在下位法和执行法中予以体现。因而,只有在对中国的立法制度习惯下审视《旅游法》这一单部法律,才会更加客观。

       这部《旅游法》主要包含怎样一些内容呢?

       共112条,去掉“总则”8条和“旅游规划和促进”10条及其他部分中的一两条,粗略算来,4/5的篇幅都是对旅行社的约束。似乎将其改称为《旅行社法》,更切题。换言之,旅游者报名参加旅行社组织的旅游,那就需要来读读这部法律,了解旅游合同应当包含的内容,对旅行社的各项收费项目进行审视,从这部法律当中寻找一些法律依据;而对于那些喜欢自由行的旅游者,这部《旅游法》中的绝大多数条款都不适用。

       与所有旅游者相关的条款,主要集中在第二章“旅游者”中。其第十三条规定:“旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德,尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰,爱护旅游资源,保护生态环境,遵守旅游文明行为规范。”这一条需当今中国所有的旅游者铭记在心。在埃及划伤古迹,在肯尼亚偷买象牙,在英美被讥讽为“中国镑”、“会走路的钱包”,近年中国旅游者在世界各地出现的那么多不文明行为显然就与这一条违逆。我们常期待一部法律的出台能够在立法理念上与国际接轨,而在这整部《旅游法》中,这一条确能看到与国际法保持在同一水准。联合国世界旅游组织1985年在保加利亚索菲亚举行世界旅游组织会议上通过的《旅游者守则》,就写有对旅游者的这类规范。

       如果对中国旅游行业法规持续观察,不难发现这部《旅游法》采取的是较为稳妥、保守的立法姿态,文本内容许多都是原有法规、规章的集合,比如将《旅行社条例》、《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》等已存世多年的内容再度摘出。这些正在实施中的法规、规章,已涉及到不少问题,如导游员的工资、强迫购物、擅改行程、旅游保险完善、旅游合同规范、旅行社准入机制等等,现在由原有法规、规章升格写进法律,在层级上有了提升,部分内容加强了语气强调,强化了惩处的法律责任,但威权“管理”的观念依旧,有些新瓶装旧酒。其中,媒体聚焦的第三十五条:“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动,诱骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益”,这条内容在早先的旅游法规与规章中能找到痕迹。保守的立法姿态,执行起来就会效力减弱。另外,类似“不合理的低价”说法含混,在今后的旅行社实际经营当中必定会纠缠不清。

       因用语含混,《旅游法》中另一个可能会让旅行社懊恼的例子来自其第二条:“在中华人民共和国境内的和在中华人民共和国境内组织到境外的游览、度假、休闲等形式的旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动,适用本法。”依此规定,旅行社在游览、度假、休闲之外所做的一些专项旅游,比如时下旅行社生意中很赚钱的MICE(商务、会议及奖励旅游)、体育旅游、医疗旅游之类,是属于超范围经营呢还是享有《旅游法》之外的治外法权呢?有些说不清。

       一些旅游专家与媒体将“门票下降”当成了另一亮点,这其实是个曲解。其实这部《旅游法》中关于旅游景区门票,所说的也主要是“控制价格上涨”,而“降价”仅仅是原则性地规定了“利用公共资源建设的景区,……另行收费项目已收回投资成本的,应当相应降低价格或者取消收费。”这样无从追究的软性规定,在现实中究竟能起到多大作用?或许可以比照一下各地高速路的收费状况,首都机场高速路其投资成本早已收回多年,而取消收费至今仍是个梦。

       从世界旅游发达国家的状况来看,所谓的旅游法,往往需要一个法律群落。比如日本的相关旅游法,就有《旅游基本法》、《国际旅游事业资助法》、《国际旅游事业振兴会法》、《通过促销和举办国际会议等振兴国际旅游法》、《旅行社法》、《酒店业法》等等,相互作用,构建成一个完整的旅游法律体系。与之比照,中国这部单一的《旅游法》,独木难撑旅游谱系的广大天地。

       但是,一部《旅游法》的出台,仍有可能让旅游的格局变得宏大而沉稳。仍以日本为例。1963年日本起草的第一部旅游法《旅游基本法》,其开宗明义首先就定了这样的原则:“旅游是国际和平和国民生活稳定的象征。其发展有利于维护和平、加深国际社会的相互了解,并帮助我们享受既健康又有文化内涵的生活情趣。同时,旅游不仅可以加强国际友好、改善国际收支,而且还有助于调节节奏紧张的国民生活以及发展国民经济和提高国民生活水平。”相形之下,中国的《旅游法》厘定的是“旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则”,无论是在立法格局还是在立法理念上,都仍需时日趋近成熟。

       我们需要审慎欢迎这部《旅游法》的出台与施行,对于自由行走的旅游者,复杂的旅游形态、旅游生活并不能完全依赖于这一部法律。